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分税制对地方税收和财政的影响与应对措施

添加时间:2018-03-30 19:28

  为了更好地发挥国家财政的职能,加强中央的宏观调控,促进国民经济的的可持续发展,进一步搞好地方与中央的财政分配关系。国务院在1994年开始有计划地实行分税制财政管理体制,其改革的方向主要是针对地方财政的包干体制,并且分税制是从1994年1月开始在各个省市区域进行试点执行。这一改革的实施,对地方税收和财政具有深远的影响,将推动中国财政和税收迈入新的历史阶段。
  
  1 分税制的基本概念
  
  从含义层面来讲,分税制属于一种根据分级分税预算管理的财政管理体制。从本质层面来讲,这种体制是为了调整中央与地方财政分配资源而采用的一种特殊方式[1].具体来说,这种体制是国家以地方政府在事、财两权作为基本依据,根据地方政府财政支出情况而进行财政分配,并且统一划分其中的各类税种。其目的就是能保证中央返还地方税收的制度在短时间内能够建立并发展起来,以便将地方财政实际支付制度建立起来。这加大了对各级财政收支整个过程的监管力度。
  
  2 分税制对地方税收和财政的影响
  
  1994年,我国正式开始分税制改革,其目的在于按照税收类型的不同来划分中央与地方政府之间的收入来源。当这个比例被划分后,则不能再被改变,根据相关法律规定,政府有自己的政府职责,政府须有政府自己的财政资源。因此,这一改革使中央政府税收的比重明显提高,同时,也对地方财政收入以及财政资源的使用产生了一定的影响。比如,在税制实施后,地方政府继续支付,但收入大大减少,导致当地财政逐步恶化,很多投资计划进展迟缓。由于中央与地方在财权、事权方面划分的比重差异较大,中央政府财政收入比重明显高于地方政府,而中央所需支出的财政比重却明显低于地方政府[2].这让很多地方政府陷入财政困境,“入不敷出”问题较为严重。
  
  2.1 改变了地方财政的运行状况
  
  分税制实施多年来,中央财政收入逐渐与地方财政收入持平。这一改革进一步强化了中央政府对经济的宏观调控能力,有利于国民经济的健康平稳发展。与此同时,地方税收规模大幅减小,导致地方政府行使事权能力被极大削弱。地方政府税收收入在全国税收收入中占比明显下降。尤其是地方政府所需承担的财政支出并未减少,反而有所增加,这导致地方政府不堪重负,地方财政支出长期处于增高态势。与财政制度的任何改革一样,税收分享改革的实质也是对资源、权力、利益的重新定位与再分配。在此过程中地方财政收入逐步减少,而中央政府收入则持续增加,但是地方政府支出责任不降反升,中央政府支出责任却逐渐下降。自分税制实施后中央政府通过退税,机构补贴和特别补贴等方式补偿了地方财政收入差距[3].从目前来看,转移支付规模远远跟不上区域经济协调发展与基本公共服务均等化的需要。因此,导致各地争抢项目搞建设,希望获取转移支付资金。加剧了地方政府对转移支付的依赖性,并且在很多转移支付资金中存在监管不到位的问题,难以将这些资金做到“专款专用”.这是由于缺乏主要税收,难以形成稳定的自有资金等因素所造成的。
  
  地方财政自给率大幅下降。1994年,税收分享制度的改革是地方政府财政自给自足的一个重要转折点。这一年,中央财政的资金自筹能力第一次超过了地方财政。这从根本上扭转了中央政府几十年来被动依赖地方政府支出的形势。中央财政体制改革以中央政府为基础。
  
  2.2 对地方税收产生的主要影响
  
  对营业税分配产生的影响。属地征收是我国营业税征收的主要方式,但很多时候在征税过程中这一基本原则未得到有效执行。同时,由于征税制度不够完善,地方政府的诸多利益受损。尽管政府提供了很多服务,但无法得到基本税,从而造成税收源存在明显的错误。这些问题在省级以下政府表现得更为突出,导致地方政府的财政收支更加混乱。同时,由于许多企业不在当地组织,营业税收入将会有很大的损失,地方政府将提供服务,但没有得到强烈的抵税。
  
  增值税对收入分配的影响。分税制改革后增值税比重上升,其占比接近50%.但因为现行的收缴制度还不健全,导致税收分配过程中存在不均匀问题。近年来外国税中的增值税开始逐渐转移给买方的税收,产品不包括外国税的价格,其税是通过乘以货物价值和税率计算的。这将消费者税负逐步转移至消费者,随着越来越多跨境交易的出现,给地方政府的税收工作增加了更多难度,甚至会导致税收损失。此外,在实际收缴过程中管辖权并不是一个合理的分工,主要是根据行业领域来划分的。目前,我国增值税的主要领域是制造业。根据现行税法的规定,当地政府征收的商品增值税由消费者承担,但仍时有税收损失问题出现。在税收偿还制度中还未涉及到税收转移,应考虑到这一情况,正因如此,国内有的地区由于高税收而得到了很多纳税申报。
  
  对企业所得税分配造成的影响。自分税制改革实行后,我国所得税比重呈下降趋势。同时,地方税种较为分散,征管难度较大。除了一些特殊的企业和机构需要直接转向中央税,企业和中央的分配是40%.但实际征税,仍然不能从原来分割的收款中脱离,导致地方政府应该大幅度亏损企业所得税。
  
  一般来说,税制改革对地方税收产生了非常严重的影响,导致地方税收赤字的出现。地方税收短缺问题主要包括两方面:一是地方税收在地方财政资源中的占比较小。当前,地方税收提供的收入与分为共享部分的税收是地方政府主导税收的主要来源[4].其中,共享税已成为地方政府税收的重要支柱,不可避免地会稀释税制的色彩,使其更像收入分配制度。这在很大程度上影响到地方税制的完善与规范。二是随着我国市场经济的快速发展,地方政府的收入来源越来越多,政府收入来源结构日益多元化。税收属于地方基本财政资源的主要来源,包括不同的政府收费以及中央转移支付等收入。但实际上剔除共享税后,地方税收收入的比例大幅减少,缩至原来的一半。此外,地方政府收入方面由于缺乏规范性,带有一定的隐匿性,因此,有时难以精确评估地方政府的收入金额。实际上,地方政府的收入金额远不止书面上的统计数据。这反映出地方税收收入的占比是非常小的。
  
  3 提高地方税收和财政收支平衡的对策
  
  3.1 统一思想、更新观念,顺应新体制的变化
  
  作为当前一种较为规范的体制,分税制财政体制是很多国家所采用的一种模式,主要用于调整中央与地方财政分配的关系。实行分税制是符合我国社会主义市场经济发展的,也有利于对中央与地方利益进行合理分配。为确保各级政府都有稳定的税基,必须是减少政府层级与财政层级。按照相关分税分级的标准对各级政府财力进行合理分配。目前,从中央到地方的政府层级为5级,财政层级也是5个。这给基层财政管理增加了不小难度,也对分税制的进一步推广与深化产生了阻碍作用。因此,笔者建议我国可参照西方发达国家的做法,只设立三个层级,采用省直管县、乡财县管的财政管理模式,构建起中央、省级、县级三级财政体系[1].
  
  3.2 调整产业结构与产品结构,积极培植与开发新财源
  
  财源建设的关键是发展经济。在分税制的财政体制下财政资源被按照税种与行业划归为各级政府所有。各级政府所获得的财政利益数额主要由当地的经济发展模式与产业结构所决定。分税制对税种的划分格局以及其经济宏观调控目的对地方现有经济以及财政发展战略规划有着一定的指导意义,可进行适当地调整,从而确保地方经济发展目标与新的财税体制的一致性。这不仅符合中央利益,也不损害地方政府利益。笔者认为今后可从以下几方面来调整地方经济,拓宽税收财源。第一,转变速度至上的粗放型发展观念,遵循效率优先原则,积极发展新财源。第二,重视对传统农业的扶持,发展好第一产业,以增加财源的深度与广度。第三,大力发展第三产业,将第三产业建设为各级地方政府财源的重要支柱。其中,要重点发展邮电通信业、交通运输业、科技开发业、旅游业、房地产业、会计与法律公证业等生活服务业。第四,在维持好现有的重点财源的基础上,加大对私营经济的扶持力度,以发展更多骨干财源。第五,加强对转移支付活动的规范化管理。从转移支付总量上来讲,必须根据民生财政的要求加大中央对地方的转移支付力度,以满足地方政府的正常运转。从转移支付结构上来讲,必须突破转移支付项目化、部门化的制约,遵循“两个比重、加大两个力度”原则来进行转移支付。具体来讲就是要对一般补助加大支付比重,适当减小专项支付的比重;加大对民生领域与困难地区的倾斜力度。同时,要加强对转移支付资金的监管,确保资金用到实处,充分发挥资金效益。第六,对房地产业给予正确引导,防止土地与房地产交易的有关财税流失。同时,要尽量杜绝对土地资源的滥用浪费。
  
  3.3 加强收入征管,重点抓好预算外资金管理
  
  随着非国有经济的快速发展,地方税种日益多元化,呈零星分散状,增大了地方税收工作的难度。与此同时,地方财政收入在非国有经济的税收中的占比会日益增大,因此,必须对其进行严格管控,尽量避免税收流失。通过堵塞“跑、冒、滴、漏”的手段来减少税收流失。此外,要抓好行政事业单位预算资金的管控工作,确保资金的合理使用。

  参考文献

  [1] 邓宏乾,徐松明.改革房地产税制重构地方主体税种[J].学术论坛,2016,33(1).
  [2] 王继广.浅谈完善地方税收体系[J].北方经贸,2015,12(7).
  [3] 王德祥,袁建国.地方分税制改革与地方税制的完善[J].财经科学,2010,14(6).
  [4] 赵小非.摆脱“土地依赖症”完善土地税收体系[J].北方经贸,2012,5(8).