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南京国民政府县长任期管窥

加入收藏〗 发布时间:2017-11-23
  南京国民政府县政制度的主体是县长制度,县长制度的核心和关键在于县长的任期制度和任用制度.就县长的任期看,从法律上来说,任期制度的规定是明确的;但在实际运作中,却严重地背离了制度的规定.
 
  无论是《县组织法》(1929年6月5日公布,1929年10月10日实施,1930年7月7日修正公布),还是《县长任用法》(1932年7月30日公布,1933年3月2日修正公布),都规定县长任期为3年,《县长任用法》还规定对非立即实授者另有试用期1年,《县组织法》则规定成绩优良者得连任.可见,根据规定,县长一届任期3年者应为常态,任期4年也符合规定,而如果再连任一届则是6年至7年,如果连任两届则是9年至10年.而实际上却远非如此.
 
  在山东曹县,从1928年到1948年共20年间,有24位县长先后任职,平均任期为0.83年,和法律规定的任期3年差距甚大,县长任期之短,有的竟"连县印的影儿也没见到"[李子周等:《民国年间的曹县县长》,《曹县文史资料》第3辑(山东),1987年,第44页].在甘肃靖远县,从1928年到1949年的21年间,有24位县长先后任职,平均任期为0.88年,其中,任期1年以下者19人,占县长总数的79.16%(而其内任期1个月到5个月的8人,占县长总数的33.33%),任期1年以上不到两年的有2人,占县长总数的8.33%,任期2年以上不到3年的有3人,占县长总数的12.50%.任期3年以上的没有一人[白银市档案馆编:《民国时期靖远县情录》第3集,白银兴瑞票证印刷公司2005年印制,见"民国时期靖远县县长(知事)名录"].根据王奇生对南京国民政府时期长江流域县长任期的研究,任期1年以下者占大多数(王奇生:《民国时期县长群体构成与人事嬗递---以1927年至1949年长江流域省份为中心》,《历史研究》
 
  1999年第2期,第108页),与山东曹县、甘肃靖远县相比,县长任期短暂的情况更为普遍.西北甘肃武都县1928年至1949年的21年间,先后有29人担任县长,平均任期为0.72年(甘肃省武都县地方志编纂委员会编:《武都县志》,北京:生活·读书·新知三联书店1998年版,第649~650页).西南贵州剑河县从1928年到1949年共21年间,先后有22人任县长,平均任期为0.95年(贵州省剑河县地方志编纂委员会编:《剑河县志》,贵阳:贵州人民出版社1994年版,第309页),也在1年以下.东南福建上杭县从1928年到1949年的21年间,先后共31人任县长,平均任期为0.68年(上杭县地方志编纂委员会编:《上杭县志》,福州:福建人民出版社1993年版,第552~553页).
 
  根据对河南13个专区所辖县份于1928年至1948年20年间县长任期情况的统计(材料中未达20年条件的县不进行统计),如第一专署这20年间,汜水有22人先后任县长,平均任期为0.91年;中牟县23人,平均任期为0.87年;新郑县22人,平均任期0.91年;郑县23人,平均任期0.87年.第一专区上述4县平均任期皆在1年以下.与此相同,第二专署、第三专署、第四专署所辖县长的平均任期亦都在1年以下.第五专署在此20年间,许昌县先后有33人任县长,平均任期0.61年;郏县有22人,平均任期0.91年;临颍县19人,平均任期1.05年;临汝县31人,平均任期0.65年;郾城县27人,平均任期0.74年;鄢陵县20人,平均任期1年.第五专署的6个县中,任期情况较前稍好,有4个县县长的平均任期为1年以下,另有两个县1年或1年以上,但亦仅1年稍多一点.第六专署、第七专署、第八专署、第九专署所辖县县长的平均任期都在1年以下.第十专署在此20年期间,仅有偃师县一县符合20年统计的材料,先后有29人任县长,平均任期0.69年.第十一专署所辖县县长的平均任期都在1年以下.第十二专署在此20年期间,陈留县26人,平均任期0.77年;杞县24人,平均任期0.83年;许昌县19人,平均任期1.10年;考城县23人,平均任期0.87年;兰封县21人,平均任期0.95年;第十二专署5县县长的任期中,有4县平均任期都在1年以下,只有1县1年以上,但仅刚超过1年.第十三专署所辖县县长的平均任期都在1年以下[根据河南省档案馆编:《民国时期河南省县长名录》(郑州大学印刷厂1991年印制)第1~235页进行统计.根据笔者对河南有关县志关于南京国民政府时期县长资料的核对,与此材料稍有出入,但基本上是一致的.有些县的资料比较凌乱,未能利用].在以上河南十三个专署所辖的县份满足1928年至1948年20年条件的49个县份材料中,有46个县在此20年间的县长平均任期为1年以下,仅有3个县平均任期1年或1年稍多.而从1930年11月至1931年12月河南县长更换的情况看,一年间共更换226人次,1932年较上年虽减少了一些,但也达148人次(张燕燕:《民国时期河南县长群体研究(1927-1937年)》,河南大学硕士论文2012年,第43~44页),如此频繁地更换县长,必然造成县长任期短暂的现象.
 
  南京国民政府时期绝大多数县份的县长任期十分短暂,这种状况与此前的历史情况相比,更显得这一"问题"十分突出.据不系统的个案统计,在清代,从1665年(康熙三年)到1911年(宣统三年)共246年间,河南偃师县共有知县51任,平均任期为4.82年(偃师县志编纂委员会编:《偃师县志》,北京:生活·读书·新知三联书店1992年版,第424~426页);从1645年(顺治二年)到1911年(宣统三年)共266年间,河南登封县共有知县41任,平均任期为6.49年(登封县地方志编纂委员会编:《登封县志》,郑州:河南人民出版社1990年版,第145页);从1644年(顺治元年)到1911年(宣统三年)267年间,山西武乡县先后有知县78任,平均任期为3.42年(武乡县志编纂委员会编:《武乡县志》,太原:山西人民出版社,1986年版,第258~260页);从1645年(顺治二年)到1911年(宣统三年)266年间,山西平遥县先后有116任知县,平均任期为2.92年(平遥县地方志编纂委员会编:《平遥县志》,北京:中华书局1999年版,第510~514页);从1646年(顺治三年)到1911年(宣统三年)的265年间,浙江建德县先后有113任县长,平均任期为2.34年(建德县志编纂办公室编:《建德县志》,杭州:浙江人民出版社1986年版,第533~534页);据有学者统计,清代安徽一省的知县平均任期为2.61年(谢国兴:《中国现代化的区域研究---安徽》,台北,中研院近代史研究所1991年版,第25页.转引自张研:《清代知县的"两套班子"---读《杜凤治日记》之二》,《清史研究》2009年第2期,第77页).根据以上各县的个案和安徽省的个案情况可知,清代知县的任期平均二年半左右是比较可信的.清代县长的任期规定,大致以三年为一期,实际情况与规定有所出入,但出入差距不大,基本上是符合规定的.考之明代,明代县长的任期又较清代为长.有学者根据美国学者Janes B.Parsons对明代州县官任期的统计列表,明代的知州、知县以永乐年间和宣德年间任期最长,分别为8.8年和8.4年,任期在8年以上;其他正常年代依次为正统年间、景泰年间、洪武年间、天顺年间、成化年间、弘治年间、正德年间、万历年间、隆庆年间、嘉靖年间、天启年间,分别为7.5年、6.6年、6.4年、6.0年、5.5年、4.3年、3.5年、3.5年、3.2年、3.1年、3.1年,任期在3年以上至8年以下;只是到了最后的崇祯年间,任期才降到3年以下,但仍是2.9年(转见何朝晖:《明代县政研究》,北京:北京大学出版社2006年版,第35~36页).根据有关研究者的统计,明代嘉靖和万历年间山东莱芜、肥城、齐东、章丘、商河、利津、德平、临邑、新城、淄川10个县的知县平均任期分别为2.67年和3.28年(王江华:《明代山东知县考论》,曲阜师范大学硕士论文2010年,第14页),万历年间县长的任期较嘉靖年间为长在此也得到体现,不过嘉靖年间的任期在此低于3年以下,显然任期在各地的差异也是存在的.据统计,在明代,从1370年(洪武三年)到1642年(崇祯十五年)的272年间,浙江省建德县先后有68任知县,平均任期为4年(建德县志编纂委员会编:《建德县志》,第531~532页).从1368年(洪武元年)到1641年(崇祯十四年)的273年间,山西平遥县先后有44任知县,平均任期为6.20年(平遥县地方志编纂委员会编:《平遥县志》,第509~510页).从1374年(洪武七年)到1645年(崇祯十七年)271年间,山西灵石县先后有63任知县,平均任期为4.30年(灵石县志编纂委员会编:《灵石县志》,北京:中国社会科学出版社1992年版,第385~386页).整体看来,明代知县的平均任期要比清代知县平均2年半左右要高是无可置疑的,至于高多少可以进一步研究,如有的学者认为明代知县的平均任期为5.2年(何朝晖:《明代县政研究》,北京:北京大学出版社2006年版,第36页).南京国民政府时期的县长任期与上述明清两代知县的任期相比,显然确是过于短暂了,这是极不正常的任期状况,如有学者分析认为,"县长更迭频繁,是贯穿20~40年代中国各省基层吏治的一大顽症"."据江西、江苏、浙江、湖南、四川5省平均计算,县长任期在一年以内者最多,占57.3%,一年以上至两年者次之,占26.2%,二年以上至三年者占10.4%,三者合计占93.9%.也就是说,90%以上的县长未能干满法定的三年任期"(王奇生:《民国时期县长的群体构成与人事嬗递---以1927年至1949年长江流域省份为中心》,《历史研究》1992年第2期,第108页).
 
  从以上资料可以看出,南京国民政府县长的任期远较明清两代县长为短.而我们常说的中国古代"封建社会末期"的制度腐朽问题,实际上从明清两代知县的任期情况看,其任期制度体系是比较稳定、有效和健全的,整体上看是正常的,这种被冠之以"封建性"的制度反而比"现代性"的南京国民政府县长任期制度有效得多.这一事实说明,仅从概念的角度对历史事实定性研究,往往并不符合历史的真相.关键的问题还在于,南京国民政府县长的任期明明规定是三年一期,而实际上却普遍严重地违背了的该制度规定.关乎广大农村管理的县长任期这样重要的制度,尚且如此不能认真实行,将严肃的国家重要地方官员的任期管理等同儿戏,其背后折射的是"任人唯亲""任人唯钱"、腐败混乱、倾轧脆弱的政治生态.由一叶而知秋,国民党这样的治理能有好的效果和结局吗?
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