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外交介入国家豁免诉讼之“补缺”功能与结构安排

加入收藏〗 发布时间:2017-12-09
  摘要:外交部门介入本国法院审理的以外国国家为被告的案件,从结构上弥补了普通民事诉讼程序适用于主权国家所面临的对外关系利益主体缺位,具有保障司法居中裁判之"补缺"功能,而非代行司法裁判权.国家豁免诉讼制度的结构安排为此提供了平衡保障.美国联邦法院的司法判例、"泰特公函"和1976年《美国外国主权豁免法》的发展演变表明,对外关系利益与私人权益的平衡(而非外交与司法权限的划分)是外交介入国家豁免诉讼的决定性因素.对外关系利益与私人权益的重合使得外交介入国家豁免诉讼面临再次失衡的可能,应受到外部制衡.我国可以在国家豁免制度立法中规定利益平衡原则,明文赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能,并从外交介入的形式、效力和事项范围三个方面保障此种"补缺"功能之实现,维护我国对外关系领域的公私利益.
 
  关键词:国家豁  免对外关系利益  私人权益  外交  司法

  私人在一国法院对外国国家提起诉讼,被告主权国家在司法管辖权、诉讼程序和判决执行方面可能会不同程度地享有豁免权.此类案件即本文所讨论的国家豁免诉讼.在实践中,履行外交职能的政府部门会视情况介入本国法院审理的国家豁免诉讼案件.那么外交是否应该介入国家豁免诉讼?在多大范围内介入?法院应在多大程度上遵从此种介入?围绕此类问题的争论一直存在于国家豁免诉讼制度发展演变1①笔者试以美国的判例和立法实践为对象,从诉讼结构平衡方面论证外交介入国家豁免诉讼的"补缺"功能,并从外交介入的形式、事项范围和效力三个方面阐述支撑此种"补缺"功能的结构安排,以期为我国国家豁免立法赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能与结构安排提供智识.
 
  一、外交介入国家豁免诉讼之"补缺"功能
 
  外交为什么要介入国家豁免诉讼?这实际上是追问外交介入国家豁免诉讼的正当性和必要性问题.本文提出的命题是,外交介入国家豁免诉讼是为了矫正民事诉讼程序适用于主权国家所面临的结构性缺陷,维护司法居中裁判地位.这种"补缺"功能定位决定了外交介入国家豁免诉讼所需的结构安排.
 
  (一)国家豁免诉讼程序的结构失衡:被忽视的视角
 
  国家豁免案件牵涉法院地国对外关系因素,对诉讼程序产生了特殊需求.这是考察外交介入国家豁免诉讼最直接且不容忽视的视角.首先,国家豁免诉讼案件涉及对外关系因素,不同于一般民事诉讼案件.在国家豁免诉讼案件中,一国法院根据私人的请求对外国国家实施管辖,法院既面临如何处理私人与被告外国国家之间的民事争议问题,又面临法院地国与被告外国国家之间的外交关系(甚至外交冲突)问题,超越了一般民事诉讼涉及的平等民商事主体利益纠纷的内涵.其次,国家豁免诉讼适用民事程序,存在结构失衡.在民事诉讼程序通常的"二元三角"构造安排中,当事人双方分担原、被告"二元"角色,围绕案件的争议焦点,通过事实、证据和法律适用层面的诉辩来维护自身权益;司法作为中立的第三方居中裁判双方当事人之间的争议,形成"三角"结构.在此种构造安排适用于国家豁免诉讼案件时,法院地国的对外关系利益(外交利益)难以通过任何一方来主张或体现,对外关系利益与私人权益在诉讼结构保障上存在失衡.正是看到外交与司法这两种职能事项在国家豁免诉讼中的交集,美国学术界以美国宪法和政治体制关于外交与司法的权限划分为依据,从政治问题理论、对外关系的"一个声音"原则等多个方面论证外交介入国家豁免诉讼的正当性和介入程度问题.①这些讨论对国家豁免诉讼结构本身关注不够,忽视了国家豁免诉讼中对外关系利益与私人权益平衡这一更具本质性的问题.这也使得外交介入国家豁免诉讼问题的讨论实质是在研究"美国"的问题,没有厘清外交在国家豁免诉讼程序中的功能和地位,影响了对这一制度的功能及普遍适用性的准确评估.
 
  (二)国家豁免诉讼程序结构失衡之矫正:外交介入
 
  法院地国外交部门介入国家豁免诉讼的出发点是维护本国的对外关系利益.这种介入表现为外交部门向法院提供案件所涉及的本国对外关系信息、表达自己的立场,以便法院在权衡当事人权益与本国对外关系利益的基础上居中裁判.换言之,外交介入国家豁免诉讼的目的是代表法院地国维护对外关系利益,避免司法审判权力与当事人权益发生直接冲突.此种做法弥补了民事诉讼程序适用于国家豁免诉讼时所面临的对外关系利益主体缺位,是对国家豁免诉讼程序结构失衡的矫正,具有"补缺"功能.国家豁免诉讼蕴含的对外关系因素和外交部门的职能特点为此种"补缺"功能提供了现实支撑.
 
  1.国家豁免诉讼需要外交支持.无论一国内部如何划分外交与司法的职权,法院地国在国家豁免诉讼中都会考虑顾及本国的对外关系利益,并需要外交部门提供支持.首先,国家豁免诉讼的对外关系敏感议题需要外交介入以提供支持.国家豁免诉讼可能会涉及国家承认、领土划分等对外关系敏感议题,既要考虑案件所涉及事项是否属于政府职权范围内的政治事项,又要考察案件审理的对外关系影响.外交介入可以向法院提供外国国家对诉讼案件的看法和反应,评估可能的对外关系影响并加以控制.②其次,外交对国家豁免诉讼的互惠因素掌握得最为充分.国家豁免是法院地国基于互惠、礼让而对司法权的自我限制.美国国务院介入国家豁免诉讼在很大程度上是担心其他国家对美国或其财产、官员实施司法管辖或执行管辖,美国国务院出具的诸多豁免意见书中都提到这一点.这种互惠情况存在于立法、司法等多个领域,外交介入能够为法院准确把握各国在国家豁免领域的互惠情况并作出判断提供补充性的支持.最后,从案件审理流程操作方面看,国家豁免诉讼的取证、法律适用等技术方面的事项依托于对外关系领域的政策、法律和信息优势支持.正因如此,在美国联邦法院审理的国家豁免诉讼实践中,法院甚至会主动征询美国国务院对豁免案件的看法.据此,外交介入国家豁免诉讼并非干预司法审判,而是保障法院独立行使司法裁判权之举.
 
  2.外交"补缺"国家豁免诉讼之双层含义.国家豁免案件一方当事人为私人,法院赋予外国国家以何种豁免待遇,直接关涉私人实体性权益的实现.如果外交过于宽泛地介入国家豁免诉讼,那么容易蜕变成外交部门行使司法裁判权,侵害当事人的权益.因此,外交仅站在维护本国对外关系利益的立场上介入国家豁免诉讼,处于"补缺"地位,而非代替司法行使裁判权力.首先,一国法院给予外国国家以豁免待遇,会剥夺原告的私法权益.法院地国给予外国国家以豁免待遇,从表面看只是在法院地国法院剥夺了私人诉权,但是数据统计研究表明,一旦法院地国给予外国国家以豁免待遇,那么私人在其他国家就同一诉讼寻求救济的可能性会很小.①并且,如果此种待遇成为习惯国际法,那么私人在其他国家法院获得救济的可能性更小.②因此,给予外国国家以豁免待遇实际上等于对一个本来可能是法律上的有效求偿,拒绝给予法律上的救济.③其次,外交介入国家豁免诉讼的出发点与私人权益存在冲突.法院地国外交部门在很多情况下是接受被诉外国国家的请求(或压力)而介入本国法院审理的国家豁免诉讼案件的.国家豁免诉讼的外交影响评估会受到被诉国反应程度和实力等案外因素影响.在不影响国家利益的情况下,法院仍然过度遵从行政部门的豁免建议会对私人权益造成不必要的损害.④外交是否应该以及在多大程度上介入国家豁免诉讼,转化为国家豁免诉讼对法院地国对外关系的影响程度以及是否需要外交介入的权衡.
 
  综上,外交介入国家豁免诉讼之"补缺"功能包含两层含义:(1)外交部门以对外关系利益主体的身份介入诉讼,矫正民事诉讼程序适用于国家豁免案件所面临的结构失衡;(2)外交介入仅限于主张法院地国对外关系利益,处于"补缺"的地位,不能代替司法行使裁判权力.因此,外交介入国家豁免诉讼程序的核心问题是如何平衡法院地国对外关系利益与诉讼当事人权益.为保障此种平衡,国家豁免诉讼制度中应规定相应的结构安排.
 
  (三)外交"补缺"功能之保障:外交介入的结构要素
 
  外交介入国家豁免诉讼的结构安排,既要从诉讼程序上保障外交"补缺"国家豁免诉讼之功能,也要对此种功能进行约束和规范.在美国的联邦司法实践、外交政策和立法发展进程中,美国确立的外交介入国家豁免诉讼的形式、范围和效力,成为保障外交"补缺"国家豁免诉讼之功能的三大结构要素.
 
  1.外交介入的形式.美国国务院通常以出具声明书的形式介入国家豁免诉讼,并在实践中形成两种形式.(1)以豁免建议书的形式明确向法院表示"承认并允许"外国国家在美国法院享有主权豁免.(2)以利益声明书的形式向法院声明案件所牵涉的美国对外关系利益.利益声明书的适用情形稍显复杂.美国国务院在认为被告不享有国家豁免待遇的情况下,有时会以利益声明书明确表达自己的看法.在另一些情况下,美国国务院在认为被告不应获得国家豁免待遇但为了维护与被告所属国的关系的情况下,会以利益声明的形式将被告外国国家的意见转达给法院,但不就豁免问题提出主张或作出评论.但是,利益声明书不一定仅适用于拒绝给予豁免待遇的情形,美国国务院有时会在同一份利益声明书中陈述对外关系利益并提出豁免建议.美国国务院可以通过三条路径将声明书提交给法院.第一条路径比较常见,通常是由美国国务院法律事务办公室就国家豁免诉讼案件出具意见,并通过美国司法部提交给法院.此种安排与美国的司法诉讼制度安排有关.⑤第二条路径是由法院在国家豁免诉讼案件中主动征询美国国务院的意见.在此种情况下,美国国务院将出具的意见直接提交给法院,不必通过司法部流转.第三条路径是美国国务院以法庭之友的身份直接向法院提交声明书.从美国国务院所采用的声明书形式可以看出,外交介入的形式取决于对外关系的需要.美国国务院提交声明书的路径受到美国司法诉讼制度的影响,但保持了足够的灵活性以服务于对外关系的需要.
 
  2.外交介入的效力和事项范围.外交介入国家豁免诉讼的效力表现为声明书的效力,即法院是否会采纳声明书中的意见以及因此对案件产生的影响.从美国的判例实践看,通常存在如下两种情形.(1)法院若决定遵从美国国务院关于"承认并允许"被告享有国家豁免待遇的建议,则会驳回案件.(2)如果美国国务院没有明确表达豁免建议,那么法院会自行决定被告是否享受豁免待遇.声明书的效力与外交介入的事项范围密切关联,并成为外交"补缺"国家豁免诉讼之结构安排面临的核心争议问题:外交应在多大范围内介入国家豁免诉讼?法院应在多大程度上遵从此种外交介入?据此,声明书的效力直接决定了外交介入国家豁免诉讼具有何种功能以及保障此种功能的结构安排能否发挥实效.美国联邦法院和美国国务院围绕这些问题进行了200多年的互动,形成了一系列司法判例、外交政策和成文规范,其背后的支配规律是对外交"补缺"国家豁免诉讼功能命题的最有力验证.
 
  二、外交"补缺"国家豁免诉讼功能的确立:对外关系利益与私人权益的平衡
 
  由于美国具有判例法传统和法院对国家豁免诉讼案件具有管辖权,因此美国法院围绕外交介入国家豁免诉讼发展出丰富的判例,逐步确立了对美国国务院所出具声明书的实质遵从态度,外交"补缺"国家豁免诉讼之功能得以初步确立."泰特公函"①代表的有限豁免外交政策立场提升了私人在国家豁免诉讼中的地位,全面奠定了外交"补缺"国家豁免诉讼的功能.
 
  (一)外交介入国家豁免诉讼地位的确立
 
  在"泰特公函"发布之前,美国联邦法院在美国国务院声明书的效力问题上经历了从回避到遵从的态度演变过程,逐步从诉讼结构上确认了外交介入国家豁免诉讼的地位.对外关系因素在其中发挥着重要作用.
 
  1.效力回避."交易号帆船诉麦克法登案"②(以下简称"交易号帆船案")在学术研究中通常被认为是美国国家豁免诉讼的首个案件,也是美国外交介入国家豁免诉讼的首次实践.在这个案件中,美国国务院通过美国司法部向美国联邦法院递交了给予"交易号"帆船以豁免待遇的建议.美国联邦法院在1812年的判决中赋予"交易号"帆船以国家豁免待遇,但回避了国务院的豁免建议.美国法院认为只要被告外国国家没有放弃豁免,就不应对其行使司法管辖权,并基于国家间礼让和主权平等原则赋予"交易号"帆船以国家豁免待遇.在此后100多年的时间里,美国国家豁免诉讼案件主要涉及船舶,③外交介入国家豁免诉讼的效力地位基本上也没有发生改变.美国联邦法院在此期间回避外交介入国家豁免诉讼问题,对外关系是重要的背景因素.美国建国后,与法国系同盟关系、与英国签订友好通商航海条约,同时又奉行中立政策以从欧洲战争中获利.英法战争爆发后,为促使美国保持中立,法国对西印度群岛的美国商船实施没收.④"交易号"帆船即是在此种背景下被法国没收充军,并在其后停靠美国期间被原船东(美国公民)在美国联邦法院提起诉讼.美国联邦最高法院赋予"交易号"帆船以管辖豁免待遇,无疑有助于避免冒犯法国并应对与英国的战争,符合美国当时的对外关系需求.在此后100多年的时间里,美国秉持绝对豁免立场,以不具有可司法性、政治问题等为依据,拒绝受理以外国国家为被告的案件.⑤这些拒绝行使管辖权的理论依据都离不开美国奉行中立政策的对外关系背景.
 
  2.效力遵从.20世纪30年代后期,美国联邦最高法院斯通法官通过三个判例确立了美国联邦法院对美国国务院豁免意见的遵从立场.①(1)在"西班牙S.A.航海船运公司诉拉瓦马尔号案"②中,美国联邦法院首次在判决附带意见中指出美国国务院的豁免建议具有约束力.在这个案件中,美国国务院不愿就案件的豁免问题表态,西班牙驻美国大使遂自行向法院提交豁免建议.主审本案的斯通法官指出,由于国务院没有向法院提出豁免建议,因此法院不需要赋予西班牙大使的请求与国务院的豁免建议以同等效力.可以看出,法院在本案中虽然没有直接明确地赋予国务院豁免建议以法律效力,但间接表明了法院会承认(而不再是回避)国务院的豁免建议效力.(2)在1943年"秘鲁案"③的判决中,美国联邦法院明确指出法院有义务遵从美国外交部门出具的肯定性豁免意见,以避免司法干预外交.在这个案件中,美国国务院根据秘鲁的请求出具了豁免建议,认为继续扣押秘鲁船舶会干扰两国外交关系.斯通法官指出,国务院出具的豁免建议具有"决定性的效力",法院"有义务"接受此等豁免建议,无须再援引国际法上的礼让原则.这是美国联邦最高法院首次明确承认国务院出具的豁免意见具有最终的法律效力,并指出因案件涉及美国与外国友邦的关系,故应通过外交谈判(而非强制性司法程序)解决.(3)在1945年"墨西哥诉霍夫曼案"的判决中,美国联邦法院明确指出如果国务院在具体案件中没有出具豁免建议,那么法院可以自行决定是否赋予外国国家以豁免待遇,但此等决定只能基于国务院认可的理由.④换言之,即使美国国务院没有提出明确的豁免建议,美国法院也应遵从美国国务院既往的豁免政策立场.这意味着外交介入国家豁免诉讼获得美国法院实质性的遵从,外交介入国家豁免诉讼之地位在诉讼结构上得到确认.上述三个判决确立了美国联邦法院遵从美国国务院豁免意见的格局,改变了美国在采用中立主义外交政策期间的回避态度.实际上,美国外交政策立场自1914年就开始由中立转向谋求国际新秩序.⑤上述三个判决是美国对外关系政策立场和利益延伸到国家豁免诉讼这一司法领域的重要体现.至此,美国外交介入国家豁免诉讼以维护对外关系利益这一层面的功能得以在诉讼结构上确立.
 
  (二)"泰特公函"全面奠定外交介入国家豁免诉讼之"补缺"功能
 
  第二次世界大战后,美国获得超级大国地位并推行冷战遏制政策,在国家豁免领域体现为1952年"泰特公函"代表的限制豁免政策立场.限制豁免政策服务于美国应对苏联等社会主义国家国营经济的对外竞争,维护美国国民的财产权益和美国的国家利益.在此种对外关系背景下,私人利益在国家豁免诉讼中的地位得到提升.美国联邦法院在对待外交介入国家豁免诉讼问题上需要平衡对外关系与私人利益,无法简单地遵从美国国务院出具的声明书.这种平衡表明外交介入国家豁免诉讼的频率、事项范围和程序保障都出现了变化.外交在国家豁免诉讼中开始处于一种"补缺"的地位.首先,外交介入国家豁免诉讼的频率有所下降,尽管其仍获得法院实质性遵从.从数据统计看,"泰特公函"发布(1952年)后至《美国外国主权豁免法》生效(1977年)的25年时间里,美国国务院向美国法院出具的豁免建议数量为118例.⑥外交介入国家豁免案件的绝对数量似乎有所下降.这是因为美国法院采纳了"泰特公函"的限制豁免政策立场,降低了外交介入个案的频率.从豁免建议的法律效力看,美国法院在这一阶段仍然认为美国国务院的豁免建议具有决定性的效力并予以遵从.在"胜利交通运输股份有限公司诉供应和运输总署署长案"⑦中,美国法院将享有国家豁免待遇的行为限定为5种类型,但是美国国务院仍然可以建议赋予这5种类型之外的行为以豁免待遇.换言之,美国法院仍然应该遵从美国国务院的豁免建议.其次,对外关系利益与私人权益的平衡成为外交介入国家豁免诉讼的核心问题.在"泰特公函"之前,美国政府只需就"外国国家"的认定或某人是否外国政府的代表向美国法院出具证明,核心是"外国国家"是否已获得美国政府承认这一事实问题.根据"泰特公函"的有限豁免立场,外国国家以私人方式从事的行为不再享有豁免,以公法方式从事的行为仍然享有豁免,但并没有为此种认定提供明确的标准.商业交易活动等具体事项是否属于豁免范畴成为需要个案判断的问题.在美国被诉的外国国家因而不断向美国政府游说和施加政治压力,要求获得司法豁免待遇.①如何维护私人权益与法院地国对外关系利益就成为法院需要权衡的问题.最后,如何从国家豁免诉讼结构上保障私人权益问题受到关注.外交介入国家豁免诉讼个案可能会造成案件实体结果缺乏一致性和可预见性.自20世纪60年代开始,美国各界从程序方面探索降低外交介入外国国家豁免诉讼对私人权益可能造成的不利影响.例如,美国国务院规定在就豁免问题作出决定前,诉讼双方当事人享有向美国国务院提交书面或口头陈述的机会.②正是考虑到缺乏庭审程序保障,外交部门出具意见时主要集中于事实方面,对介入国家豁免案件持审慎态度.③
 
  可以看出,在外交介入国家豁免诉讼问题上,美国的对外关系政策诉求推动了美国联邦法院从效力回避到效力遵从的态度演变."泰特公函"限制豁免的外交政策立场提升了私人在国家豁免诉讼中的地位,对外关系利益与私人权益成为国家豁免诉讼的重要权衡要素,全面奠定了外交"补缺"国家豁免诉讼之功能的双层含义.
 
  三、外交"补缺"国家豁免诉讼的结构转型:外交与司法的权限划分
 
  1976年《美国外国主权豁免法》明确了外国国家在美国法院原则上享有豁免,并规定了若干例外情形.这一安排实际上是从立法方面划分了国家豁免领域的外交与司法的权限,美国联邦法院原则上获得了对外国国家豁免事项的认定权.评估《美国外国主权豁免法》划分外交与司法之权限对外交介入国家豁免诉讼的影响,无疑有助于从另一个方面验证本文的命题.笔者根据自身掌握的资料进行统计,从1989年至2015年,美国国务院围绕外国国家豁免诉讼向美国联邦法院共出具了237份声明书.④从这些声明书承载的信息看,自《美国外国主权豁免法》生效后,外交介入国家豁免诉讼的身份、事项范围、效力出现等结构要素转型,但并未否定外交"补缺"国家豁免诉讼的功能.
 
  (一)未明确划归法院认定的豁免事项仍由外交主导
 
  《美国外国主权豁免法》在外国官员豁免、人权等问题上缺乏明确的规定,这些事项成为外交介入国家豁免诉讼实践的热点议题,更是验证外交介入国家豁免诉讼的"补缺"功能之"试金石".其中,外国官员豁免待遇认定实践尤为典型."崔典诉菲律宾国家银行案"⑤是美国国务院首次就外国官员豁免问题向美国联邦法院提交意见.在就这个案件向法院提交的利益声明书中,国务院认为外国官员豁免待遇的认定应受判例而非《美国外国主权豁免法》的调整,进而应遵从行政部门的认定意见.但是,美国法院并没有接受这个意见.⑥在2010年美国联邦最高法院审理"塞曼塔尔诉优素福案"中,美国国务院向美国法院提交了法庭之友意见书,主张外国官员公务行为的民事诉讼豁免问题应受美国国务院既往的豁免政策和原则调整,美国法院应绝对遵从美国国务院的意见.⑦最终美国法院采纳了美国国务院的意见,认为即使美国国务院不介入诉讼,美国法院也必须根据美国国务院既有的政策来决定被告是否享有豁免.①换言之,美国法院认为在《美国外国主权豁免法》未予明确的豁免事项上,应遵从美国国务院的意见.这是美国联邦最高法院首次明确美国国务院在外国官员豁免问题上的主导地位.这份判决遵循了《美国外国主权豁免法》生效前的相关判例,为外交介入此类案件留下了很大的空间,具有标志性意义.美国国务院在这个案件中提交的意见书因而也被认为具有类似"泰特公函"的地位.②"塞曼塔尔诉优素福案"之后至2015年,美国国务院5年期间共18次向美国法院出具有关被诉外国官员的豁免意见.③美国法院根据豁免所涉官员的类型给予不同程度的遵从.其中,对于给予外国国家元首的豁免建议,美国法院给予了绝对的遵从.对美国国务院基于外国官员公务行为所给予的豁免建议,美国法院采取推定认可的方式,即除非当事人提供了相反的证据证明不应(或应该)给予豁免,美国法院应遵从美国国务院的意见.④这进一步说明对于立法没有明文划归美国法院认定的国家豁免事项,美国国务院享有认定职权,凸显了对外关系因素在国家豁免诉讼案件中的重要地位,验证了外交介入国家豁免诉讼所具有的"补缺"功能.
 
  (二)已划归法院认定的豁免事项并不排除外交介入
 
  对于《美国外国主权豁免法》明确划归美国法院认定的豁免事项,美国国务院虽然不再就个案出具豁免建议,但是仍然可以就此类诉讼对美国外交关系的影响发表意见.换言之,外交与司法的权限划分并非外交介入国家豁免诉讼的决定性因素.美国联邦最高法院关于"奥地利诉阿尔特曼案"⑤的判决即证实了这一点.美国联邦最高法院在这份判决中确认,关于《美国外国主权豁免法》是否可以追溯适用于"泰特公函"发表前(即绝对豁免时期)发生的事项,属于美国法院解释法律的职权范畴,不需要遵从美国国务院的意见.但是,关于国家豁免诉讼的对外关系影响评估则属于美国国务院对外政策范畴,美国法院应遵从美国国务院的判断意见.换言之,美国国务院出具的声明书对美国法院的影响力取决于该声明书所针对的具体事项是否属于对外关系范畴,是否服务于维护美国的对外关系利益.值得注意的是,在介入此类诉讼时,美国国务院越来越多地以法庭之友身份向美国法院提交利益声明.这说明外交与司法权限划分情况可以影响外交介入国家豁免诉讼的结构安排,但不足以从根本上改变此种介入.
 
  综上所述,无论《美国外国主权豁免法》是否将相关豁免事项纳入司法认定权限范围,都不足以否定外交在国家豁免诉讼中维护对外关系利益之功能.
 
  (三)外交"补缺"国家豁免诉讼之结构再失衡
 
  随着对外关系的发展,法院地国的对外关系利益也可能与私人权益保障存在一致性.这使得在国家豁免诉讼中,外交所维护的对外关系利益之内涵发生了变化,并不必然都是主张剥夺私人权益以给予外国国家以豁免待遇.这也使得外交介入不再仅限于防御性地评估国家豁免诉讼是否会影响法院地国的对外关系,还会积极利用国家豁免诉讼服务于本国对外关系利益.正是从此种意义上讲,外交介入国家豁免诉讼被认为是美国政府实施法律战的重要工具.⑥这有可能导致国家豁免诉讼结构的再失衡,值得我国国家豁免诉讼立法关注.这从反面证明外交与司法的权限划分并非外交介入国家豁免诉讼的决定性因素.
 
  在反恐领域,《美国外国主权豁免法》先后于1996年、2008年经过两次修改,将支持恐怖主义作为国家豁免待遇的例外,允许受恐怖主义伤害的美国国民在美国法院对支持恐怖主义的国家提起赔偿诉讼.伊朗自20世纪80年代起一直被美国政府列为"支恐国家",成为美国国家豁免诉讼的"常客".2016年4月20日,美国联邦最高法院判决可以通过扣押伊朗中央银行的资产来偿付美国受害国民.①众所周知,外国国家财产执行豁免是国家豁免领域最后一个堡垒,中央银行财产更是享有很高程度的执行豁免.美国联邦最高法院关于伊朗中央银行的这一判决表明,金融这一对外政策支柱②与国家豁免诉讼的结合日益密切.
 
  在私人财产权益保护领域,美国外交同样能动地发挥了"补缺"国家豁免诉讼之功能.由于美元的国际货币地位和纽约的国际金融中心地位,大量的主权实体将资金存放在美国的银行体系中.美国对货币国际化和国际金融中心建设诉求成为美国的对外关系利益,维护私人财产权益与美国的对外关系利益表现出一致性.在策略上,美国联邦法院通常会接受私人对外国国家的诉讼,以体现对私人财产权益的保护,但同时对在美国境内执行外国主权国家(特别是外国中央银行)的财产持严格限制的态度,而美国外交则通常表现出支持被诉国的角色.此类案件的常规"剧情"是美国纽约南区联邦法院判决扣押外国国家财产,美国外交介入表示支持被诉国立场;经过几个轮回的诉讼与上诉,美国联邦法院最终判决不得将外国国家财产作为执行财产,"佐证"了美国是金融资产的"安全港".③从这个角度看,美国联邦法院最终判决扣押央行财产不会成为常态性的做法,但美国联邦法院和美国国务院的上述做法会延续下去.④
 
  反恐等政治诉求、维护美元国际地位的经济现实需求与私人权益保障存在重合,促使美国外交更加积极介入国家豁免诉讼.这进一步佐证了外交介入国家豁免诉讼具有服务于美国对外关系利益的"补缺"功能.在对外关系利益与私人权益重合的情况下,美国法院本应注意平衡美国对外关系利益与被诉外国国家利益,但是,美国法院显然难以承担这一重任.因为国内法关于外交与司法的权限划分很难解决这一结构失衡问题.这进而增加了各国关注外交介入国家豁免诉讼制度的必要性.
 
  综上所述,对外关系利益的内涵、外延处于变动之中,与私人利益发生交集和重合.在"交易号帆船案"中,为避免冒犯法国,美国联邦法院牺牲美国公民的船舶所有权利益的做法符合美国的对外关系利益.
 
  美国从绝对豁免走向相对豁免,利用国内司法保障美国国民利益免受外国国家的侵害,同样契合美国现实的对外关系利益.《美国外国主权豁免法》关于外交与司法的权限划分,推动了外交"补缺"国家豁免诉讼之结构(介入的形式、事项范围和效力)转型,但并未否定或从根本上改变此种"补缺"功能.私人利益与对外关系利益的交集重合,提升了国家豁免诉讼在一国对外关系中的地位和功能,外交"补缺"国家豁免诉讼可能会引发国家豁免诉讼结构的再次失衡.鉴于此种"补缺"功能和国家豁免的互惠性所可能具有的制约作用,我国应考虑引入外交介入国家豁免诉讼制度.
 
  四、我国外交"补缺"国家豁免诉讼之功能、结构安排思考
 
  国家豁免诉讼适用民事程序普遍面临结构失衡问题.外交介入国家豁免诉讼服务于矫正国家豁免诉讼适用民事程序所面临的结构失衡问题,而并非源自外交与司法的权限划分.因此,中美两国在政治体制、法律制度上的差异并不妨碍我国在国家豁免诉讼制度中赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能.但是,鉴于外交与司法权限配置的差异会影响外交"补缺"国家豁免诉讼之功能的结构安排,我国在设计外交介入国家豁免诉讼的制度时,需要充分考虑中美两国的制度差异和我国的现实情况.
 
  (一)通过立法途径赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能
 
  与美国的判例法传统不同,我国赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能需要借助立法途径来实现.在技术层面,可以在国家豁免立法条文中明确利益平衡原则.首先,我国外交"补缺"国家豁免诉讼需要"有法可依".受判例法传统的影响,美国外交"补缺"国家豁免诉讼先后历经100多年的美国联邦司法判例、"泰特公函"代表的外交政策和《美国外国主权豁免法》立法等不同层面的规范发展,逐步实现了普遍化和规范化.与之不同,我国法院裁判建立在明文法律依据的基础之上.并且,从可操作性的角度看,由于不具有判例法传统,在国家豁免立法颁布之前,我国司法实践难以发展出足够的国家豁免诉讼判例,因此,我国需要通过立法途径明确赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能.其次,通过利益平衡原则明确外交"补缺"国家豁免诉讼的功能.我国民事诉讼领域尚未确立"法庭之友"制度,立法明确外交介入国家豁免诉讼的具体法律依据,有助于避免在实践中被误解为行政干预司法程序.在"刚果金诉FG半球联合公司案"①(以下简称"刚果金案")中,全国人民代表大会常务委员会通过立法解释阐释外国国家豁免事项涉及外交关系,属于中央政府管辖的范畴.我国外交部门介入发表意见阐明了我国的豁免政策立场,香港特别行政区(以下简称香港特区)法院遵从了中央政府对国家豁免政策立场的表述.这一做法本身是从诉讼结构上平衡香港特区法院在该案中面临的私人权益与对外关系的冲突,服务于维护香港特区法院的居中裁判地位,体现了司法对外交的适度遵从.但是,由于立法对外交介入司法的程序性规定缺位,因此这一实践引发了争议.我国国家豁免立法明确将平衡我国对外关系利益和当事人诉讼权益作为指导原则,在很大程度上可以为类似情况提供直接的法律依据.在此基础上,我国国家豁免立法可以通过事项范围、形式与效力三要素来明确外交介入国家豁免诉讼的结构安排,保障此种"补缺"功能的实现.
 
  (二)外交"补缺"的事项范围
 
  为了保障司法与外交职权的充分有效行使,我国应区分外交介入国家豁免诉讼的事项范围.首先,我国国家豁免立法可以区分以外国国家本身为被告的案件与以外国国家部门或机构为被告的案件.在国家豁免诉讼中,"外国国家"的认定涉及国家核心利益.如果诉讼是直接针对外国主权国家或政府提出的,那么"外国国家"的认定相对较容易.此外,从操作的角度看,国家豁免诉讼中的"外国国家""对等原则"的适用等事实与法律情况,外交部门掌握的最为全面和可靠.因此,立法不能将外交部门对此事项的认定仅定位于事实披露层面,而应赋予其最终的效力.《联合国国家及其财产管辖豁免公约》第2条明确将"以外国国家代表身份行事的个人"纳入"外国国家"的定义范畴.我国国家豁免立法关于"外国国家"的界定如果采取与该公约相似的做法,那么会涉及外国官员这一更复杂的豁免认定.对于涉及外国国家、外国国家元首以及互惠待遇的认定,在外交部门出具明确肯定的豁免建议的情况下,法院应赋予其绝对效力.因为此类案件涉及的是客观事实或者国家对外关系利益,其客观性和后果的重大性决定了此等认定无需当事人质证或法院审查.对于外国国家其他官员的豁免问题,则可以进一步区别情况对待.其次,对于其他案件,外交部门可以采用类似"法庭之友"的形式向法院提交意见,供法院参考.此种做法有助于降低此类诉讼引发我国与诉讼所涉国家之间关系的紧张程度,同时也平衡了私人当事人的利益诉求.对于不享有国家豁免待遇的案件,如果审理过程中涉及外国国家行为事项,那么这种安排也可以为外交部门提供发表意见的渠道.
 
  (三)外交"补缺"的形式
 
  外交部门可以根据(当事人或法院)申请或者主动以出具证明文件的形式履行"补缺"国家豁免诉讼之功能.
 
  1.依被告所属国外交部门的请求介入.首先,国家豁免待遇指向外国国家,因而需要被告证明其属于"外国国家"、应享有豁免待遇.在当事人为外国国家的部门或机构的情况下,情况尤其如此.从操作层面看,被告所属国提出申请,外交部门才能及时知晓案件情况.对于被诉国外交部门直接向人民法院递交豁免建议的做法,我国民事诉讼法尚未作出规定.如前文所述,由于国家豁免诉讼对外交关系的影响应由法院地国外交部门来权衡,因此应由被诉讼国通过外交渠道向我国外交部门提出.其次,法人或个人行为是否可以归属于外国国家涉及外国法内容的认定,可能会涉及外国国家提交"法庭之友"意见.对于此类意见应通过我国外交部门转交,我国外交部门也可以发表意见.对于我国外交部门关于涉及外国法内容的认定,法院应给予较高程度的遵从.
 
  2.根据法院的申请介入.法院在案件事实审查、法律适用和政策权衡方面可能需要获得外交部门支持和协助.但是,由于在国家豁免诉讼案件中商事交易的增多,外交部门无法确保直接、主动介入每一个案件,因此法院依职权主动申请外交介入有助于让外交部门及时知晓相关案件发生情况.同时,此种依职权主动申请行为也有助于降低人们对外交干涉司法之误解.在我国,人民法院依职权申请外交部门出具意见存在一定的法律依据.首先,由于国家豁免诉讼的后果可能影响对外关系,因此可以将其纳入法院依职权取证的范畴.根据《中华人民共和国民事诉讼法》第64条第2款的规定,人民法院应当调查收集证据包括如下两种情形:(1)当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据;(2)人民法院认为审理案件需要的证据.前者由当事人申请启动,后者是人民法院依职权主动进行的.《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第15条规定,"人民法院认为审理案件需要的证据"应包括涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实.国家豁免诉讼案件可能具有影响我国对外关系的后果,涉及我国对外关系的稳定与发展这一国家利益,因而可以归属于人民法院依职权主动调查收集证据的情形.值得注意的是,如果人民法院依据这一条提出申请,那么外交部门出具的意见就属于证据,采用该证据要遵循我国的民事诉讼证据规则.其次,对于个案能否适用豁免例外、司法管辖对国家间关系的影响评估等问题,由于可能会涉及外交职权范畴内的事项,人民法院可以依职权主动要求外交部门出具相关的意见.最后,人民法院依职权主动调查取证向外交部门提供国家豁免案件的信息,为外交部门解决外交关系冲突和决定是否介入诉讼提供了方便.
 
  3.外交部门主动介入诉讼.如果国家豁免诉讼是涉及国家安全以及私人"骚扰"外国国家性质的诉讼,那么外交部门可以主动介入诉讼.在当今法律服务高度市场化的情况下,一些机构投资者借助于律师事务所、第三方资助的形式对主权国家提起诉讼来牟利.①这在阿根廷主权债务危机爆发后表现得尤为明显.在此类情况下,外交部门当然可以主动就案件向法院发表意见.
 
  (四)外交"补缺"的效力
 
  外交部门出具证明文件主要是站在外交关系的立场上作出的选择,具有特殊性.因此,法律应就此类证明文件的效力作出特别的规定.首先,外交部门提供的证据在真实性、有效性方面不应受到质疑.根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第77条的规定,在证据对同一事实的证明力方面,国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证的证明力.其次,对于外交部门出具的利益声明,法院应为当事人提供质证和回应的机会,以此平衡各方之间的利益.除了上文提及的外交部门对"外国国家""互惠待遇"的认定之外,对外交部门以类似"法庭之友"身份提交的意见,法院应承担事实和法律适用方面的责任.当事人对于法院作出的证据认定可以上诉.在此类事项上,法院遵从外交部门的意见,不能完全作为法院免责的理由.
 
  综上所述,随着我国参与经济全球化向纵深方向发展,尤其是随着"一带一路"建设的推进,维护我国国民境外正当权益与促进对外开放、发展对外关系密切相关,相互交集重合.我国通过国家豁免立法为本国国民向外国国家主张权益提供国内诉讼途径,是根据《中华人民共和国宪法》第13条的规定履行维护公民财产权益的职能所在.通过国家豁免立法赋予外交"补缺"国家豁免诉讼之功能有助于维护我国对外关系利益、防范他国滥用国家豁免诉讼,促进对外关系的法治化.

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