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“租售同权”政策下住房承租人权利保护研究

添加时间:2019-01-04 13:45

  摘    要: 随着近年来租售同权政策出台, 市场化租赁住房开始受到人们的关注。然而在我国住房制度背景下, 租赁市场发展缓慢, 租赁住房供给体系尚未形成, 市场规范制度缺乏, 社会问题不断涌现。从住房租赁权的法律属性着手, 对我国目前租赁市场的现状进行分析, 提出给予房屋承租人相对完善的权益保护建议, 从而带动租售同权政策从顶层设计走向具体落实。

  关键词: 租售同权; 承租人; 权益保护;
 

“租售同权”政策下住房承租人权利保护研究
 

  住房制度作为我国市场经济发展的重要方面, 先后经历了由实物分配到商品化再到如今的租售并举三个阶段, 包括商品房市场、租赁市场和保障房市场。商品房市场占据主要地位, 保障房市场在国家推动下逐步发展, 而租赁市场仍然发展相对缓慢。在传统的住房制度中, 租赁住房的来源只能是二手房市场, 交易渠道有限, 租赁市场存在大量的供需不匹配现象。住房结构不平衡使得相对发展缓慢的租赁市场没有完全建立, 承租人权益未得到充分保护。

  随着房地产市场的蓬勃发展, 房价上涨过快的问题也日益凸显, 面对城市居民关于住房货币化补贴与市场房价脱节的现状, 从2015年以来, 政府频繁出台租赁市场政策, 推行租购并举, 完善现有住房供应体系。各地方政府开始落实政策, 如广州市首次提出“租售同权”概念;全国12个城市作为首批开展住房租赁的试点单位等。

  购房者拥有的房屋产权属于物权, 受《物权法》保护, 产权界定清晰;而租房者拥有的房屋租赁权在《物权法》中未明确体现, 权利范围较为模糊, 受《合同法》的约束, 租赁市场主要通过合同界定交易双方的权利和义务, 承租人往往处于弱势地位, 不仅被动接受房租上涨, 而且相应权益得不到保障。其次, 在公共服务权利方面, 由于房屋产权、户籍与公共服务的交叉捆绑, 使得承租人难以享有租赁住房所在地的教育、社保、就业、生育等相应权益。因此, 住房租赁权益的保护问题成为法律及学术领域亟待探讨的问题。

  1、 住房承租人权益的概述

  1.1、 住房租赁权的法律属性

  界定住房承租权的法律性质, 是研究住房承租人权益保护问题的基础。要想明确住房承租权的法律性质, 首先要了解或界定房屋租赁的内涵, 即何为房屋租赁?所谓房屋租赁, 是指房屋所有权人作为出租人将房屋出租给承租人使用, 由承租人向出租人支付租金的行为。针对房屋租赁权的法律性质, 学者们争论焦点主要集中在房屋租赁权属于物权还是债权属性。

  在我国传统民法理论中, 普遍认为房屋租赁权属于债权。债权说认为, 租赁权从租赁契约这一债权法律关系中产生, 从其源头来看属于债权。虽然承租人对房屋有使用收益的权利, 但是并不能对租赁住房进行任意处分。由于房屋租赁权不具有直接的、独立的支配性, 所以它是具有债权性质的权利。

  随着时代变迁, 现代物权理论已经不再保持着以所有权为中心的静态观念。由于物权具有特定性、直接支配性和排他性三种效力属性, 而租赁房屋是具体的物, 首先就具有物权的特定性。其次, 房屋承租人在交付房屋后, 已经能够对房屋行使占有、使用等物权权能, 因此承租人对房屋已有支配性。随着“买卖不破租赁”“承租人享有优先购买权”等规则的完善, 承租权的排他属性也得到了强化, 承租权有了物权化趋势。因此, 承租人权益保护可以从增强其物权属性入手, 从而推动租售同权政策实现。

  1.2、 住房承租人的特殊权益保护

  目前, 国家已在法律领域对住房承租人的权益作出了一定的特别保护。《合同法》对房屋承租人的基本权益作出了规定。房屋承租权是指房屋出租人通过租赁契约的形式将房屋转移给承租人, 承租人依法享有占有、使用与收益的权利。在房屋租赁关系中, 承租人的市场地位、经济实力较弱, 因此法律赋予了承租人一定的特殊保护政策。如《合同法》第229条规定:“租赁物在租赁期间发生所有权变动的, 不影响租赁合同的效力。”即在租赁合同有效期内, 房屋进行了买卖、继承等物权变动, 租赁合同依然对新的房屋产权人有效, 承租人可以利用其租赁权对抗新的房屋产权人。该制度学界称之为“买卖不破租赁”, 它对房屋租赁人给予充分保护, 保障承租人对房屋的用益物权不受后来的物权关系影响, 赋予了租赁权以物权化性质。此外, 在民商法领域, 承租人享有对房屋的“优先购买权”, 即房屋所有权人要出售房屋的, 应当在出卖之前的合理期限内通知承租人, 承租人享有同等条件优先购买的权利。该项制度能够在不损害出租人利益、提高市场交易效率的前提下, 保障房屋承租人对房屋继续利用的权利。探讨房屋承租人权益的保护问题, 则要在原有的法律权益基础上, 对其进行更全面、更完善的保护。

  1.3、 住房租赁与购买的权利区别

  从法律规定的权利来看, 购买住房所能享受的权利非常清晰, 购房即拥有对房屋的所有权。《物权法》赋予房屋产权人对自己的房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。同时, 拥有房屋产权人可以享受房屋增值带来的收益。而租赁则不享有房屋所有权, 其物权性质有争议, 权利内容不够明确。租赁行为主要受《合同法》约束, 租赁市场主要通过合同界定交易双方的权利和义务, 租赁期限、用途、价格、修缮责任等均视合同具体内容而定, 承租人只有经出租人同意, 才能对房屋进行修缮;未经同意, 也不得将房屋转租。由此可见, 租赁合同内容存在甲乙双方的博弈, 承租人往往处于弱势地位, 常常被动接受房租上涨。

  在社会保障权利方面, 购房的权利也远大于租赁, 房屋产权、户籍与公共服务的捆绑, 使得房屋所有权人能够享受到更为完整的公共服务。而各地落户政策倾向于房屋所有权大于房屋租赁权, 部分城市可以通过购房直接落户, 通过户口登记, 就能够享受到城市中的教育、医疗、就业等基本公共服务。而承租者只能通过租赁房屋满足居住需求, 无法享受到更多的权益。由于住房租赁与购买的权利内涵差别较大, 在购房权益保障日益完善的今天, 租房的权益保障措施则显得相对薄弱, 住房承租人在租赁过程中或多或少处于劣势地位, 影响其租房实践。

  1.4、 租售同权的政策背景

  继国务院办公厅于2016年5月17日颁发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》 (国办发[2016]39号) 后, 住建部等九个部门于2017年7月18日联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》 (建房[2017]153号) , 提出住房承租人可享受相关公共服务。但上述官方政策对权利界定较为模糊, 只笼统称之为“相关公共服务”。随后, 一线大城市陆续推出针对性政策, 明确“同权”的含义。如广州率先在公共教育领域实现同权, 又如上海也提出方案保障常住租客享有基本公共服务权利。基本公共服务主要由两部分组成, 其中最基本的是保障每个人的基本生存权, 包括提供基本的生活、养老和就业保障;在满足基本生活需求之后, 政府要进而为居民提供基本的教育和文化服务。结合中国的现实情况来看, 义务教育、公共医疗、社会保障、就业服务是居民最为关注的。而在重视优质文化教育的今天, 公共教育成为房屋附加值的重要组成部分。由此可见, “租售同权”是指购房者与承租人能享受到同等的基本公共服务, 而平权的实现可以从居民最为关注的公共服务入手, 如公共教育、就业服务、公共医疗等方面。

  尽管我国目前尚未有出台正式的租赁相关法律, 但自2015年底至今, 中央已多次提出发展住房租赁市场政策, 可见政府决心。放眼全球, 将公共福利与房产、户籍绑定的现象并不多见, 如今我国正在逐步改进的资源配置方式也恰恰反映了在促进社会公平方面的努力。以近期住房租赁相关政策出台的节奏来看, 中国住房租赁市场相关制度设计及落实有望得到快速推进, 促进民生问题的解决, 为未来租赁市场的长远发展奠定基础。在国家推行租售并举的政策背景下, 许多城市都着手探索适合该城市的住房租赁权益保护方案, 租售同权从顶层设计走向具体落实。

  2、 我国住房租赁市场现状分析

  2.1、 住房租赁供需体系不完善

  2.1.1、 租赁住房需求有待满足

  从全国总量上看, 住房租赁市场总体需求量较大。城镇化进程中的流动人口衍生了大量租赁需求, 加之大学生毕业异地就业, 我国每年的人口流动量都很大。根据《中国流动人口发展报告2016》统计, 我国高达2.47亿人的流动人口中, 大部分居住在私人出租住宅中。大量流动人口促进了租赁住房的刚性需求 (见图1) 。

  由于商品房购买市场发展迅速, 催生出畸形的租售比, 挤压出租赁需求。自我国实行房改以来, 房价呈现飞速上涨趋势。一边是快速增长的房价, 另一边是缓慢增长的租金, 这样导致的后果是买房成本与租房成本之间差额越来越大, 购房成本的增加, 部分有居住需求的人会转向租赁市场, 从而增加了租赁需求。

  从租售比角度分析, 我国一线城市的租售比远低于国外大城市。以北京1:587的租售比为例, 同期的纽约、伦敦、莫斯科、巴黎、东京, 租售比分别为北京的2.3倍、2.5倍、2.5倍、1.9倍、2.2倍。从国际标准来看, 合理的租售比通常在1:200到1:300之间, 租售比过低, 意味着房地产市场泡沫出现。与国外发达城市的租售比分析表明, 在我国, 租金与房价差距悬殊, 房价过高, 意味着商品房市场风险增加, 部分投资客可能对购房前景持保留态度, 转而投资租赁市场 (见图2) 。

  2.1.2、 租赁住房供应结构不合理

  判断租赁住房供应结构的合理与否, 主要看租赁市场的供需是否平衡, 以及租赁市场与商品房市场的规模对比。

  从租赁需求来看, 我国城镇化产生的流动人口有大量刚性租赁需求, 且房价飞速上涨引发租售比畸形, 刺激了租赁需求, 租赁需求庞大。据链家研究院的市场调研显示, 目前我国租赁房屋4600万套, 租赁人口1.6亿, 预计租房人口占比将超过三成, 一线发达城市会突破四成。虽然存在大量租赁人口, 但是租赁市场总的供给量却相对不足。

  图1:租金与购房月供对比
图1:租金与购房月供对比

  数据来源:搜房网

  图2:租售比国际对比
图2:租售比国际对比

  数据来源:城市房产网

  同时对比租赁市场与交易市场规模, 发现我国与美国、日本等成熟市场国家存在很大差距。目前我国租赁市场比重仅有6%, 远远低于美国的50%和日本的72%。可见, 我国的租赁市场相对于交易市场的发展严重不足。租赁市场发展严重落后。租赁供给小于需求, 使得一部分有租赁需求的租客难以实现租赁愿望, 只能转而投入商品房买卖市场, 花费更高昂的成本才能实现居住需求 (见图3) 。

  从区域分布来看, 不同城市不同地区的供需也不匹配。大城市对居住的需求量大, 而供给相对不足, 许多人无奈只能选择购买商品房来满足居住需求。而由于经济发展相对较慢, 人口流出, 一些中小城市或地区供需矛盾相对较低, 甚至供过于求, 有很大部分的二手房处于闲置状态, 市场交易冷淡。

  2.1.3、 租赁住房供给主体单一

  在住房供给方面, 除了供应结构不合理以外, 还存在住房租赁市场供给主体较为单一的问题。从发达国家的住房经验来看, 租房供给主体多元化是大势所趋。如美国等国家只有不到1/5的租赁住房由政府提供, 而大部分的租赁住房是由住房协会、私营企业及业主、非盈利组织、房地产信托基金和保险公司等多元机构提供。而目前我国住房租赁市场的房屋供给主体较为单一, 供应主要来源于个人。根据链家研究院调研测算, 当前我国有六成以上的租赁房源属于整租, 且集中在个人手中;企业的市场参与程度不高, 规模化、专业化程度较低。

  图3:各国租赁与交易市场规模对比
图3:各国租赁与交易市场规模对比

  数据来源:链家研究院

  租房供给主体相对单一, 一方面, 承租人在信息不对称的市场平台中难以获取完整的租房信息。相比于承租人与机构进行交易, 个体之间交易的成本高, 效率较低, 影响承租人进行租房活动。另一方面, 个人供应房源, 其住房质量、物业管理、经营方式等多方面都难以得到保障, 租客选择余地小, 难以选到称心如意的房屋 (见图4) 。

  2.2、 住房租赁市场制度建设不完善

  2.2.1、 对承租人的权益保护不足

  合理的市场制度设计有利于提高市场运行效率, 保护市场主体的权益。随着租赁市场支持政策的出台, 租赁市场开始迅速发展, 但同时也涌现出很多问题。

  图4:我国租房市场房源结构
图4:我国租房市场房源结构

  数据来源:链家研究院

  通过出租与承租的权利义务对比、购房与租房的法律权益对比, 发现在租赁市场中, 承租人的权益保护较为缺乏。从法律层面来看, 目前我国的租赁法律仅规定了一些对承租人的特殊保护制度, 并未对租房者有所侧重;从机构设置上看, 国内对租赁市场监管较为宽松, 租赁交易保护的职能部门没有设立, 社会层面的保障体系有待健全;从政策推行看, 在国家顶层设计出台后, 不同城市的适应性政策尚未确立, 政策推行是否会遇到一些问题也不得而知, 租赁市场的政策前景仍然有所保留。住房租赁市场相关制度的缺乏可能打击市场参与者积极性, 增加了参与交易的风险, 甚至可能导致市场秩序混乱, 影响租赁市场健康稳定发展。

  2.2.2、 住房租赁中介服务体系不健全

  随着国家发展租赁市场的政策出台, 租赁市场发展迅速, 交易频繁, 但作为重要参与者的房屋中介机构却发展相对滞后。从法律层面看, 我国缺乏有关房地产中介服务的针对性法律规范。从从业人员角度看, 中介人员的专业素养不强, 没有经过房地产专业知识的学习, 导致服务的随意性较大。从业人员资格考核不严格, 部分中介人员过分追求商业利益, 单纯以达成市场交易为目标, 存在欺诈、隐瞒等情况, 服务意识较低。这些行为损害了中介机构的行业信誉, 使租客的承租信心降低。

  互联网上的出租房源虚假信息多, 出租价格、出租房屋的情况与实际大相径庭, 导致承租人有受骗之感。且中介机构报价虚高, 从租赁交易中获利不菲, 其提供的中介服务与收取的价格不成正比, 导致承租人花了高价却难以租到满意的房屋。此外, 目前的租房中介多为一次性服务, 租房后续因合同产生纠纷等事宜并不参与, 使得承租人的租房利益难以得到保障。

  2.2.3、 住房租赁市场信息不对称

  在经济活动中, 谁掌握了更多的信息, 谁就有更大的话语权。由于市场交易主体在市场中的地位不同, 对交易信息的了解程度则差别很大, 在市场交易中, 信息相对缺乏的人, 在交易中往往处于不利地位。在租赁市场交易中, 信息不对称现象突出, 相比于租客, 出租人更了解其房屋质量、房屋性质等, 因此在交易过程中, 承租人很可能面临一房多租, 租赁房屋已变卖、抵押等情形, 导致其陷入房产纠纷问题;中介机构比租房者掌握更多的房源信息, 在价格、质量等方面, 租客容易受到欺诈、隐瞒, 订立中介合同可能存在瑕疵, 也容易陷入道德风险。在传统的租赁市场中, 承租人是相对处于弱势地位的市场主体, 其权益最容易受到侵害。在被侵权之后, 市场纠纷解决制度和法律规制都不完善, 常常投诉无门, 给承租人带来很大困扰。

  3、“租售同权”背景下住房承租人权利保护的对策

  3.1、 完善租赁住房供需体系

  3.1.1、 多元化满足租赁需求

  我国仍有大量租赁需求待满足, 因此, 为了实现租房意愿, 通过多元化措施满足租赁需求, 是保障房屋承租人权益的前提。由于城镇化产生了大量的流动人口, 所以应通过多渠道来解决居住问题。

  具体而言, 国家要加大力度发展公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房体系, 降低中低收入人群的住房租赁门槛。同时, 在社会保障领域, 国家可以对承租人实行补贴性措施。参照美国等西方国家对于租房的补贴政策, 由政府向中低收入居民、新引进的技术人才发放租房补贴使房屋承租人的租房成本降低, 有效缓解房租压力, 更好地提高中低收入群体的生活质量。

  其次, 在商品房市场领域, 政府也应发挥其国家调控职能。通过开发共有产权住房等新型住房模式, 放宽购房门槛, 允许工作稳定但在城市中未购房的居民享受住房保障政策, 以分散商品房市场的压力, 使得商品房市场、住房保障市场、租赁市场都能够平衡稳步发展。

  3.1.2、 平衡租赁住房供应结构

  目前市场上租赁住房的供给量相对不足, 有租赁需求的人口比例较大, 因此平衡租赁住房的供应结构成为亟待解决的基础性问题。传统住房制度下, 租赁房源的获取渠道非常有限, 只能从二手商品房市场中获取 (见图5) 。随着层层交易递进, 房源质量可能下降, 租房信息不全面, 市场发展落后。因此, 应构建新型住房制度, 发展租赁市场, 保护承租人权益。在新型住房制度体系下, 租赁市场房源可以从土地市场、新房市场和二手房市场中供应, 这样就大大增加了房源供应, 多元化满足租赁 (见图6) 。

  从租赁房源来看, 首先应加大租赁用地供给, 将新建租赁住房纳入规划;其次对现有房屋进行用途转换, 如支持开发商将新建或已建商品房用于出租, 改建商用房、厂房用于出租, 在新建商品房项目中配备租赁住房等方式;再次鼓励房地产开发商转型租赁市场, 给予其政策优惠支持。

  图5:传统住房制度
图5:传统住房制度

  图6:新型住房制度
图6:新型住房制度

  一方面, 增加租赁用地供给, 转换房屋用途, 给予了地方政府盘活存量土地的方式和能力, 扩大了住房租赁市场供给;另一方面, 大量房地产企业开展租赁业务, 保证了这部分房源的市场竞争力, 进而促进商业地产去库存。

  3.1.3、 培育多元化租赁住房供给主体

  我国租赁住房的供给主体相对单一, 大部分以个人租赁为主, 难以形成规模, 缺乏良性竞争, 且对于承租人来说, 寻找房源成本高、市场内信息不对称, 导致其难以选择到适合的房屋。而从国外经验来看, 租赁住房供给主体多元化是大势所趋。对政府来说, 应鼓励大型房地产开发商设立租赁子公司, 推动国有企业带头转型为住房租赁企业, 培育新兴住房租赁企业, 给予其优惠政策, 通过较小的成本负担和便捷的运作模式, 来吸引机构、企业进入房屋租赁行业。当多元化供应主体进入租赁市场, 通过市场化力量打破垄断和恶性竞争, 推动大中小企业协同发展, 并进行市场化整合租赁房源, 使得承租人有更多的选择空间, 也能够在相对公开公平的市场平台中保护自身权益。

  3.2、 完善租赁住房市场制度建设

  3.2.1、 加强对住房承租人的权益保护

  加强对承租人的权益保护, 是住房租赁市场制度建设至为重要的一环。目前, 各城市开始推出租购同权的相关政策, 未来政策演化将会朝着可行性更高的方向进行。在户籍制度改革之后, 房屋与户籍、公共服务等权利都存在着捆绑, 要在短时间内松绑有一定难度。租房与购房享受的同等权利应该主要体现在基本公共服务范围内。鉴于不同城市和地区的发展状况不同, 因此, 政策落实到不同城市, 权利的内涵也应有所不同。简言之, 一线城市可以在教育、医疗领域实现同权, 而二三线城市可以依据实际情况逐步放开基本公共服务权利。

  在一线城市, 发达的经济水平吸引了大量人口涌入, 住房需求强烈。经济快速发展带来的优质教育、医疗资源更是吸引了人们的关注。但是, 资源的稀缺性导致了权利供需矛盾严重, 因此, 一线城市不可能在短时间将放开所有公共服务权利。但是, 在一线城市选择租房的大多是大学毕业生、外来务工人员等, 他们在租赁市场中相对处于弱势, 租房甚至只能满足最基本的居住需求。为实现承租人权益的提高, 可以将租房纳入积分入户, 放宽入学政策等, 增强承租人的租赁信心, 为外来务工人员等租客提供稳定的居住保障。

  而二三线城市的人口流入动力相对不够强劲, 需要高新技术和人才的引进, 以推动经济发展转型。因此, 可以根据实际情况, 逐步放开基本公共服务, 如在教育、医疗、就业、养老等多方面, 为承租人提供与房屋产权人同等的权利, 以吸引人才进入。此举同时也有利于分担一线城市的人口压力, 缓解大城市资源紧张的状况, 实现资源的合理分配。

  除了推行租售同权政策以外, 还应当在立法领域切实推进租购同权政策, 才能从制度上缩小租赁与购买的区别, 从而维护住房承租人权益。首先, 应通过法律明确出租人义务, 并针对性增加承租人权益。目前我国法律只给予了承租人些许的特殊保护, 但随着租赁市场发展, 租赁方面的纠纷和问题日益涌出, 急需法律予以规制。因此, 应当将承租人的权益保护纳入法律编制的考虑范畴。

  3.2.2、 健全房屋租赁中介服务体系

  目前房屋租赁中介服务体系不健全, 从法律层面来讲, 应当着手编制房产中介方面的专门法律性文件。同时, 可以试行租房网上签约, 使中介服务公开透明化。从从业人员角度来看, 要严格制定房屋租赁中介服务人员的从业资格认证制度, 提高服务质量, 规范中介行为, 以提升中介机构行业信誉。

  从中介服务机构角度来看, 应鼓励中介机构入驻租赁市场, 鼓励大开发商投资发展租赁服务, 如发展长租、短租公寓等。目前租赁市场需求量大, 吸引了许多房地产开发企业涌入, 银行等金融机构也纷纷注入资本力量。但目前专业化市场仍有待形成, 随着专业化系统化租赁企业的发展, 房屋租赁的中介服务体系也将逐渐完善, 建立起公平竞争的市场行业, 从而使得住房承租人的租赁产品选择更加丰富, 租赁市场秩序更加稳定和谐。

  3.2.3、 推动住房租赁市场信息公开化

  目前租赁市场仍然处于卖方市场, 出租方与承租方信息不对称, 严重影响了租赁交易活动进行。从租赁市场数据可知, 目前市场上房源主要是个人出租, 因此税收和管理制度的监管非常有限, 承租人受到侵害后难以维权。因此, 需要规范市场主体行为, 保障租户权益。为此, 建议搭建政府租赁交易服务平台, 为租赁双方提供租赁信息服务和政府决策支持。同时, 要规范租赁备案程序, 落实租赁登记, 可以借鉴商品房预告登记, 实行租赁预告登记, 以对抗第三人。此外, 整合租赁信息后, 可以将房屋租赁和购买信息进行合并, 确保市场信息的公开透明, 避免一房多租、多卖等现象, 从而使承租人安心放心租房, 保护其正当权益。

  4、 结语

  随着国家租售同权政策的稳步推进, 住房租赁乃至承租人权益保护问题将会受到人们更多的关注, 甚至有可能改变中国人传统的“安居”观念和安土重迁的思维方式。从长期来看, 住房租赁问题不能仅仅依靠政府的行政手段和财政财力来解决, 应该发挥行政和市场双重力量。在供给端为租赁企业提供优惠政策, 鼓励企业提供大量租赁房源, 增加社会资本的参与度, 以完善租赁住房供给体系;在需求端, 一方面要为承租人提供优惠政策, 同时平衡基本公共服务等社会资源的分配, 以刺激租赁需求;另一方面要通过市场制度建设, 在法律规范、市场监管等方面保障房屋承租人权益不受侵害, 从而使“居者能够有其屋”, 百姓安居乐业, 促进我国社会经济的平稳发展。

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