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我国民间借贷法律规制存在的缺陷与完善建议

添加时间:2018-12-29 15:13

  摘    要: 近年来我国民间借贷发展迅速, 规模日益扩大, 各种纠纷争议随之产生。目前相关法律规范在调整民间借贷行为时存在与非法集资、集资诈骗界限模糊, 单一的利率上限规定不尽合理, 监管主体缺位, 监管体系滞后等弊端。因此, 应尽快从明晰民间借贷的合理范围、对借贷利率进行差别化管理和建立有效的监管体系入手对民间借贷行为进行规制, 引导其健康发展。

  关键词: 民间借贷; 非法集资; 监管体系; 法律规制;
 

我国民间借贷法律规制存在的缺陷与完善建议
 

  随着我国市场经济的发展, 民间借贷行为日益增多, 由此产生的各种纠纷也随之而来。据统计, 2015年我国各级法院审结的民间借贷纠纷案件高达上百万件, 民间借贷纠纷成为民事案件中继婚姻家庭纠纷之后的第二大主要民事案件。[1]其中, 温州作为民间借贷最为发达的地区之一, 其所涉资金数额逾千亿。民间借贷纠纷案件数量如此庞大, 而我国规范调整民间借贷行为的法律规范既少且分散, 缺乏具有指引性和可操作性的规定, 使案件处理困难重重。

  一、我国民间借贷法律规制的现状

  2015年《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》明确地将民间借贷定义为“自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为”。该规定的出台, 明确了民间借贷的主体及行为范围, 肯定了企业作为民间借贷主体的合理性, 有利于我们更好地界定民间借贷行为和解决借贷纠纷。在司法上, 也有利于提高司法效率, 降低民间借贷给社会带来的风险。[2]我国现阶段还没有针对民间借贷的专门立法, 但调整民间借贷的法律规范并不少见。民事法律规范中《民法通则》《合同法》《物权法》等有所涉及, 《刑法》中也有关于非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪等的规定, 行政法律法规中《关于非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《贷款通则》等都含有一些规范民间借贷的内容。然而这些规定也存在相对分散、滞后等缺陷, 甚至各规范之间规定相互冲突, 影响了规制民间借贷行为的实际效果。

  除此之外我国也陆续出台了一系列行政规章及司法解释, 包括《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见 (试行) 》《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》和《关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件, 促进经济发展维护社会稳定的通知》等[3], 规定了我国以“不超过银行同类贷款利率的四倍”作为民间借贷利率标准。2015年《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》将借贷利率的上限“四倍红线”改为“不超过年利率的36%”。

  二、我国民间借贷法律规制存在的缺陷

  随着近几年来民间借贷的蓬勃发展, 新形势下的新问题也不断涌现, 加之没有及时出台相应的法律法规, 原先调整民间借贷的法律规范已不能适应司法实践的需要, 加剧了民间借贷行为无序发展的乱象。

  (一) 与非法集资、集资诈骗等违法行为的界限模糊

  民间借贷解决了不少中小企业融资难的问题, 但也出现了日趋严重的高利贷化倾向、日益增多的非法吸收公众存款、集资诈骗甚至暴力收债等社会恶性问题。由于民间借贷、非法集资与非法吸收公众存款之间存在相似性, 即都是向他人吸收资金, 并还本付息, 加上相关法律规定不够具体, 导致实践中难以清晰界定合法民间借贷与非法集资。[4]就非法集资而言, 根据《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条中“关于非法吸收或者变相吸收公众存款应当追究刑事责任”的规定, 行为人非法吸收公众存款的数额达到20万元即可认定为该罪。显而易见其定罪标准过低, 例如在经济较为发达的江浙一带, 集资数额往往远超20万元的定罪标准, 这也就导致了非法吸收公众存款罪的适用扩大化, 不利于保护民间借贷的正常发展。

  如何区分民间借贷与集资诈骗, 实践中也非常棘手, 二者在客观上均表现为向社会公众募集资金, 关键在于判断行为人是否以非法占有为目的。然而主观上的认识有时很难准确判断, 案件处理存在较大的不确定性。以吴英案为例, 吴英将募集来的资金一部分用于购置豪车、豪宅, 因此就认定其募集资金的主观目的为非法占有就显得有些牵强。在合法的民间借贷行为中, 也有不少借贷人将资金用于购置房、车的, 只要能把借贷金额如数归还, 也不会被质疑是否以非法占有为目的。[5]由此可以推导出一个非常荒谬的结论:当事人主观上是否以非法占有为目的的主要判断标准竟然是借贷人是否返还贷款。可见科学合理的制定区分民间借贷、非法吸收公众存款和集资诈骗的判断标准是十分必要的。

  (二) 单一的利率上限规制不尽合理

  合理、适当的利率规制, 是引导民间借贷健康发展的关键。倘若利率规定过低, 则易导致民间借贷中资金提供方变得被动, 借贷市场疲软缺乏动力;倘若规定过高, 则可能使得民间借贷市场过度活跃, 增加不稳定性的同时容易产生社会风险、损害健康有序的金融市场。因此, 利率的选择与衡量就显得至关重要。[6]

  1991年最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条明确规定“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率, 各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握, 但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍 (包含利率本数) , 超出此限度的, 超出部分的利息不予保护”。“四倍红线”的利率上限自此得以确定, 也执行了二十多年。利率是市场经济的产物, 我们的借贷市场一直在随着市场化进程的发展不断推进, 社会经济环境一直在改变, 而民间借贷利率水平二十多年来却依然遵照“四倍红线”的规定。更何况我国的民间借贷活动深受市场经济、社会资金活跃度、区域经济发展程度等的影响。[7]直到2015年9月《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》才做出改变, “四倍红线”改为不超过年利率的36%。但依然不能够有效地遏制高利贷行为, 对于恶意抬高利率水平的行为并没有采取相应的惩罚措施。

  而在我国香港地区, 《放债人条例》中对高利贷规定了两档责任区间, 对于利率超过年息48%的, 则推定其属于敲诈, 超过60%的, 即属犯罪。再结合我国的经济发展状况来看, 区域经济发展严重不协调, 南北差异、内陆与沿海差异一直存在, 这也导致了民间借贷活动出现地区差异性。在经济发达的沿海地区, 企业规模大, 流通资金需求也多, 民间借贷的活跃程度显然也有别于经济状况相对落后的内陆地区, 我国一刀切的利率上限就显得有失公平。经济发展较快的地区对资金的需求较多, 放贷人对资金利用度的回报需要也随之变高。不少民间借贷稍有不慎就会触碰法律边缘, 导致两败俱伤, 企业倒闭, 负责人跑路, 放贷人的资金无法收回, 这也是近几年来沿海城市多发民间借贷纠纷的原因所在, 严重扰乱了市场经济秩序和规范的金融交易。而内陆地区民间借贷的类型更多地偏向于私人之间小额的资金周转, 涉及到的利率水平也随之降低, 无形之中降低了交易风险, 较为棘手的借贷纠纷较少发生。[8]规定贷款利率的保护上限在面对越来越复杂的民间借贷类型时往往无法满足现实交易的需求, 进而阻碍了民间经济的发展, 有关部门需要结合民间借贷的实际需要, 科学地制定利率水平的划分标准。

  (三) 监管主体缺位, 监管制度滞后

  当前, 我国的民间借贷活动没有明确的监管主体, 监管制度滞后。加之民间借贷具有自发性、投机性和盲目性, 容易出现违规操作、高利放贷, 进而引发非法集资、恶意讨债、暴力讨债等危害社会安全的恶性事件。而这些恶性事件包括借贷纠纷发生的主要原因在于借贷双方信息不对等, 财务状况不明, 信用程度不明确等。我国曾在《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中, 规定中国人民银行作为民间借贷活动的监管主体, 各地方政府作为辅助监管主体, 对非金融机构及业务进行监管。后又在《银行业监督管理法》中赋予了银监会监督管理民间借贷的职责。[9]这样一来又产生了多重监管主体监管方式不一致、监管职责范围不明确和监管标准不统一等问题。监管主体需要通过制定完善的监管办法来促进借贷市场秩序化, 同时对监管主体的权责进行准确限定, 使得监管主体依法办事, 不相互推诿, 建立有效、完善的监管制度对民间借贷进行规范。对民间借贷进行有效监管不仅可以稳定经济, 还可以促进社会和谐, 防止民间借贷在发展中走入歧途。

  三、我国民间借贷法律规制的路径建议

  我国的民间借贷活动要确保其有效地发挥作用, 且最大限度地降低风险。较为科学合理的规制方式应当是宽严相济, 既要对民间借贷相关事项范围进行严格的约束, 又要给予其适当的空间, 在合理的界限范围内能够相对自由地发展, 以不危害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益为原则。这样既给了民间借贷一个健康发展的空间, 又有效降低了随之而来的各种风险的发生概率。简而言之, 无需对民间借贷活动进行事无巨细地法律规制, 但也不能完全放任不管, 加剧社会矛盾。

  (一) 明晰民间借贷行为的合理范围, 明确其与非法集资、集资诈骗的区别

  我国的民间借贷所涵盖的对象是“特定对象”, 非法集资针对的对象是“广大的社会公众等不特定对象”, 目前并没有对“不特定对象”进行明确的界定。理论界对此众说纷纭, 莫衷一是。有学者认为, “不特定对象”是指除去熟悉的人员之外的人, 即除去亲朋好友之外的人, 以此来与民间借贷中的“特定对象”相区分;也有学者认为, 是指该非法集资行为对于何种对象不具有针对性, 以筹措资金为主, 吸收资金的对象人数多寡不予关注。[10]笔者认为有关部门应该对这一问题进行详细的阐释, 例如在法律法规中对“不特定对象”进行界定, 列出范围, 从而将其与民间借贷相区分开来, 确保民间借贷的合法性, 不与刑事犯罪相混淆。非法集资行为不能仅仅凭借集资对象人数众多就认定对象为社会公众, 人数标准并不是一个主要的认定条件。倘若非法集资数额较高, 但参与人数屈指可数, 刑法依然也可以将这种行为作为犯罪处理。所以实务中应当以“除去单位内部人员、亲友之外的人”这一标准作为判断要件, 在法律法规中将“不特定对象”明确定义为亲友或者单位内部人员以外的人, 以此来认定非法集资罪。

  至于民间借贷与集资诈骗行为, 两者区分的关键在于主观是否以非法占有为目的, 以及是否使用诈骗方法使得他人产生错误认知。虽然相关司法解释已经对“非法占有为目的”进行了界定, 但在具体案件中, 例如吴英案, “以肆意挥霍骗取资金”推定其具有非法占有目的就显得不尽合理。还需要对整体款项的用途及流向进行综合分析, 对“非法占有为目的”在立法层面上进一步明确。集资诈骗的借贷动机是为了肆意挥霍, 在获取资金前就对资金具有非法占有的目的;而民间借贷一开始并不具有以非法占有为目的, 在获得贷款后, 对于款项的使用, 不能武断地认为其挥霍行为属于非法占有, 其主观并未明确表示不予返还贷款的情况下, 都只能认定为民间借贷, 而非集资诈骗。而对于放贷人明知借贷人为进行非法活动而贷款的, 其借贷关系不予保护。因此, 可以在法律法规中明确民间借贷贷款的用途, 以此弥补责任追究的空缺, 避免通过民间借贷获得的资金成为法律监控的盲区, 这样才能更好地保护借贷人的权益。[10]

  (二) 明确区分民事借贷与商事借贷, 对民间借贷的利率上限进行差别化管理

  在法律层面上, 民间借贷可分为民事借贷和商事借贷。商事借贷主要指针对商事主体以营利为目的进行的借贷行为。借贷人往往对借贷市场的认知水平较高, 对于生产中的资金流动掌控使他们能够通过成本与收益的衡量对自身利益作出较为恰当的判断, 甚至通过借贷资金的流动为自己创造出更多的收益。提高对这类群体的利率上限, 往往不会增加风险, 反而能够调动市场资金的流动性, 促进社会创造财富与经济价值。而民事借贷主要针对消费型借贷群体, 通常表现为个人为解决突发情况或家庭需要而进行的资金周转, 涉及的金额较少, 且所需的资金通常不会创造出更多的经济利益, 可以说他们的可预期收益往往低于商事借贷人, 如果对他们实行较高利率水平的话, 只会造成更大的压力, 反而提高了借贷的交易风险性。

  商事借贷多发于沿海地区等经济较活跃的区域, 将36%作为法定最高利率是较为合适的, 刚好符合我国生产性资本和消费性资本的收益率以及区域经济的适应性, 不至于给借贷方带来难以负担的压力。倘若借贷利率处在一个合理的范围之内, 可以有效解决企业、资金需求方的燃眉之急, 同时又不至于因较高的利率水平而产生破产风险。反之, 过高的利率水平只会造成企业短暂解决资金问题后, 再次陷入资金链断裂的危机中, 最后便是民间借贷纠纷的产生, 企业破产, 借贷人无力支付越来越高的利息, 直至跑路。[11]至于民事借贷, 其多发于私人, 交易金额相对较小, 应当把法定最高借贷利率规定为24%。将民事借贷与商事借贷区分开来, 以防因民事借贷的利率浮动过大, 以及交易双方的地位不同而产生高利贷。此外, 我国针对民间借贷的利率保护只规定在年利率的36%以内, 超出部分做无效约定处理, 却没有对超出的行为进行惩罚, 这就导致了恶意抬高利率水平的行为人有恃无恐, 无法对高利贷进行有效打击。

  因此, 有关部门在对民事借贷与商事借贷进行利率水平区分的同时, 应当设定刑事责任标准的利率界限, 对于达到刑事责任界限的行为, 绝不姑息, 一律追究其刑事责任。这样, 在规范了民间借贷的同时, 也兼顾了遏制高利贷、非法集资等行为的要求。以刑事责任红线警戒民间借贷行为, 惩罚犯罪, 可以降低借贷风险, 更好地规范借贷活动。

  (三) 加大地方政府监管责任, 建立有效的监管体系

  银监会作为银行业的主要监管机构, 负责引导和规范金融交易的有序进行。而面对日益壮大的民间借贷却显得有心无力。由于我国的民间借贷具有很强的区域性和自发性, 其交易范围较为集中, 大部分局限于双方生产生活的区域之内, 地方政府的监管会更加有效, 其管控的范围也更具有针对性。与银监会相比地方政府显然更适合作为民间借贷活动的监管主体。

  地方政府可以在其管辖范围内进行追踪, 对于其区域范围内的生产企业进行定期寻访, 对资金的出入以及企业的经营进行信息记载, 了解企业经营状况的同时及时发现是否进行民间借贷活动, 并根据所记载的资信状况掌握其经营风险。对参与借贷活动的企业进行实时监控, 最大限度地减少借贷纠纷的产生, 地方政府以监督者的身份对民间借贷活动的风险进行控制, 有利于民间借贷的稳定和发展。此外, 地方政府还可以充当中间人, 对于长期保持良好资信状况的企业, 地方政府可以为其提供信用支持, 使得具有良好信用条件的企业更好、更快捷地获得借贷支持, 放贷人也能得到更好的保障。放贷人在对资金需求方提供贷款前, 可事先通过地方政府的信息记载进行查询, 了解借贷人的资信状况, 以确保借贷资金的安全。这样, 地方政府的作用从过程监督延伸为事前预防, 一定程度上规避了借贷的风险, 减少了借贷纠纷。

  建立一个高效的民间借贷监管体系目的就在于引导其良性发展, 这与地方政府的工作职能和目标是一致的, 即促进地方经济发展, 创造价值与利益。根据地方政府对地方市场经济情况的了解, 适时地进行监管, 才能有效推动民间借贷的发展。而银监会虽然更像一个专业的监管机构, 但作为正规金融机构的监管主体, 由于银行利益的使然, 就可能不具备推动民间借贷发展的理由, 反而有可能压制民间借贷的发展。[12]此外, 还要有一定的监管体系, 包括对借贷事实的记录, 交易双方的资信信息记载、资金来源、交易金额及利率和期限等相关信息的录入, 以此提高民间借贷的效用性。另外, 地方政府还可以成立行业协会, 由区域性自发组织的借贷人员成立行业协会, 进行相互监督, 加强合作与联系, 减少放贷人以资金优势压榨借贷人, 恶意高息借贷等行为。

  总之, 在肯定民间借贷合法地位的同时, 进行有效的监管, 规范民间借贷活动, 降低民间借贷的市场风险, 减少纠纷, 才能充分发挥民间借贷对市场经济的积极推动作用。[13]

  参考文献:

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